Gestión de riesgos, ausente de la agenda

Genaro Rodríguez Navarrete
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* La gestión integral del riesgo de desastres es más compleja y de mayor relevancia que el cambio climático * México carece de una verdadera cultura de la prevención y manejo del riesgo de desastres * Con frecuencia, los Atlas de Riesgos son simplemente mapas de fenómenos que no son de mucha utilidad: Irasema Alcántara Ayala

Pese a que en México no hay quien se encuentre exento de padecer las consecuencias del impacto de algún fenómeno natural o físico (léase sismo, tsunami, huracán o erupción volcánica), Irasema Alcántara Ayala, especialista en Geografía de los riesgos, ha llamado la atención sobre la falta de una política pública precisamente en materia de gestión integral del riesgo de desastres.

Argumenta que los riesgos de desastres no son naturales, sino “socialmente construidos”, derivados de la actividad humana, elcrecimiento caótico de las ciudades, la explotación indiscriminada de los recursos naturales, la infraestructura, entre otros factores.

En entrevista, ha sugerido la apremiante necesidad de transformar el Sistema Nacional de Protección Civil y convertirlo en un “sistema o coordinación de gestión integral del riesgo de desastre”, ya que el actual esquema no es acorde con nuestra compleja realidad social.

Irasema Alcántara Ayala es licenciada en Geografía por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), doctora en Geografía, con especialidad en Geomorfología, del King’s College de la Universidad de Londres, y cuenta con una estancia posdoctoral en el Department of Civil and Environmental Engineering del Massachusetts Institute of Technology.

Sus líneas de trabajo comprenden la investigación integral del riesgo de desastres, la geografía de los riesgos y los procesos de remoción en masa o deslizamientos de tierra.

Actualmente es vicepresidenta del Comité Científico de Investigación Integral en Riesgo de Desastre del Consejo Internacional para la Ciencia (Scientific Committee on Integrated Research on Disaster Risk, International Council for Science, IRDR-ICSU). 

Entre otros galardones, ha sido acreedora al Premio de Investigación para Científicos Jóvenes por la Academia Mexicana de Ciencias (Área de Ciencias Sociales) en 2012 y de la Medalla Sergei Solóviev, otorgada por la División de amenazas naturales (Natural Hazards) de la Unión Europea de Geociencias (European Geosciences Union, EGU) en 2016.

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¿Qué relevancia tiene la gestión integral del riesgo de desastres (GIRD)?

La GIRD es un tema fundamental para muchos de los sectores estratégicos de cualquier territorio, tales como el suministro de agua y de energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos. Inclusive en fechas recientes también ha quedado clara la relevancia de la GIRD en el ámbito de las migraciones regionales o internacionales, a consecuencia del impacto específico de los desastres en ciudades contiguas.

La GIRD se puede concebir como el proceso sistemático conformado por una serie de acciones y actividades de interacción coordinada, transversal, entre los diferentes actores sociales e institucionales; es decir, toda la sociedad en su conjunto, para conocer y transformar las necesidades y debilidades asociadas con la construcción histórico-social del riesgo de desastre (expresadas en las diferentes dimensiones de vulnerabilidad y exposición); en respuestas puntuales y soluciones colectivas que consideren una planificación del uso del territorio y de sus recursos naturales, la práctica de su ordenamiento y el desarrollo de las comunidades, acorde con su potencial socio-territorial particular y no de intereses extrínsecos.

Dicho proceso requiere de la creación, difusión y apropiación de conocimiento e innovación tecnológica, el fortalecimiento de capacidades, una coordinación interinstitucional con continuidad y sin tintes o intereses políticos. Una comunicación permanente y veraz, el aprendizaje de las experiencias, tanto positivas como negativas, la fundamentación de la toma de decisiones y lo más importante: la transparencia, rendición de cuentas y corresponsabilidad ético-social.

¿Estamos preparados para una eventual erupción volcánica como la de Guatemala o Hawái; y ante fenómenos como huracanes, terremotos o tsunamis?

En el ámbito del riesgo volcánico sí estamos preparados para la respuesta inmediata. El monitoreo que se realiza para los principales volcanes activos de México es de primer nivel, y puede servir para emitir alertas de suma pertinencia. En general existen planes de evacuación en las zonas de alto riesgo y su implementación es relativamente buena. Sin embargo, habría que dar mayor atención a la coordinación, comunicación, calidad de insumos y preparativos que se emplean durante las evacuaciones, así como en los procesos de reubicación y reconstrucción. Estos últimos, por su complejidad, requieren de la participación permanente de la comunidad afectada y de expertos.

En relación a los huracanes, la respuesta también es aceptable, ha mejorado. En años recientes ha tenido especial incidencia en la disminución de las pérdidas de vida. Se ha mejorado la respuesta; sin embargo, los daños siguen siendo cuantiosos y el número de personas afectadas se sigue incrementando. Lo anterior es debido a que no se visualiza la reducción de la vulnerabilidad y de la exposición como ingredientes cardinales, y las estrategias, aunque llamadas de “prevención”, en realidad se dirigen a las acciones de respuesta durante o una vez ocurrido el desastre.

Para terremotos y tsunamis dependerá de la magnitud y la zona de origen. Se carece de una coordinación y comunicación adecuada en los tres órdenes de gobierno; esto ha sido evidente en el caso de los sismos de septiembre de 2017, tanto en la respuesta, como en el proceso de reconstrucción. Tampoco se cuenta con una evaluación realista de las condiciones estructurales de las edificaciones e infraestructura. Y se carece de mecanismos o instrumentos que puedan garantizar la implementación de los códigos de construcción en función del grado de exposición de las construcciones. En este rubro todavía hay mucho por hacer.

En general, se podría decir que existe un cierto grado de preparación para dar respuesta inmediata al potencial impacto de algunas amenazas naturales, es decir, durante la emergencia. No obstante, se carece de protocolos sólidos de coordinación y comunicación que garanticen que la respuesta sea adecuada desde que ocurre el desastre hasta el momento en que se reestablece la funcionalidad del espacio afectado. A esto por supuesto se le debe añadir que el saber cómo actuar durante un desastre, no significa que los estemos previniendo.

¿México cuenta con un Atlas de Riesgos actualizado?

Un Atlas de Riesgos, a cualquier escala, necesita una constante actualización. Sin embargo, es fundamental garantizar que los Atlas de Riesgo sean una clara expresión de la dinámica existente y potencial entre las amenazas, las diferentes vertientes de la vulnerabilidad y la exposición ante dichas amenazas. Con mucha frecuencia, los atlas son simplemente mapas de fenómenos que no son de utilidad para el manejo del riesgo de desastres e incluso, ni siquiera durante la respuesta a emergencias. Si bien algunos avances en esta materia, todavía hay muchos retos por alcanzar en esta dirección.

No sobra mencionar que los Atlas de Riesgo deben ser utilizados como instrumentos de planeación y de corrección de modelos de desarrollo equivocados, que reproducen las condiciones de riesgo, al aumentar los niveles de vulnerabilidad y exposición de la sociedad.

¿Considera usted que los riesgos de desastre son derivados de la propia actividad humana?

Los riesgos de desastre son socialmente construidos. Para poder entender este enunciado es necesario entender el significado de la vulnerabilidad, la exposición y las amenazas.

Los fenómenos naturales o físicos se convierten en amenazas naturales cuando son capaces de producir daño en el entorno social y/o el espacio físico, no sólo en el momento en que ocurren, sino también a mediano y largo plazos, debido a sus consecuencias tanto directas como indirectas.

La vulnerabilidad de un grupo social se define como el grado de propensión a enfrentar, responder y mitigar el impacto de una amenaza, en función de sus condiciones, sociales, económicas, políticas, culturales, ambientales e institucionales. Esta condición de vulnerabilidad es dinámica en tiempo y espacio. Predispone a la sociedad, su entorno ambiental y productivo, a sufrir daños y pérdidas.

La exposición se refiere a la distribución territorial de la población y los bienes materiales y ambientales potencialmente afectables por una o varias amenazas.

El riesgo resulta de la combinación de una o varias amenazas y la vulnerabilidad de los grupos humanos expuestos.

La construcción social del riesgo implica que la transformación de los fenómenos físicos o naturales en amenazas, resulta de la actividad humana. Dicha transformación está vinculada con una amplia gama de procesos derivados precisamente de la interacción ambiente-sociedad histórica y actual. De manera adicional al crecimiento caótico de las ciudades, carentes de planeación, existen otros factores inductores del riesgo que están relacionados con la explotación de los recursos naturales, el manejo del ambiente, uso del suelo, ordenamiento territorial, infraestructura, etcétera.

¿Han sido suficientes los recursos destinados a la prevención?

Han sido insuficientes los recursos y el interés dirigidos no sólo a la prevención, sino a la reducción de la vulnerabilidad y exposición. Se continúa gastando más en la respuesta que en la prevención. De acuerdo con la ONU (Organización de las Naciones Unidas), por cada dólar que se invierte en prevención, se podrían ahorrar siete dólares en respuesta a emergencias. Desafortunadamente esto no ha ocurrido en nuestro territorio. Cifras dadas por el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), refieren perdidas por desastres en el orden de 2,147 millones de dólares, entre 2000 y 2014.

Lamentablemente estos temas han brillado por su ausencia en la agenda política.

La GIRD es la gran ausente en la agenda política y la opinión pública. Es lamentable la nula importancia que se le otorga. Es un tema transversal. Incluso más complejo y de mayor relevancia que el cambio climático (éste es tan solo uno de los múltiples factores inductores del riesgo de desastre). Supone contar con una política social en los tres órdenes de gobierno que realmente se traduzca en la reducción de la pobreza y la marginación de núcleos poblacionales desfavorecidos o excluidos. De tal manera que cuenten, entre otras cosas, con servicios básicos eficientes, acceso a la educación y viviendas construidas con materiales y técnicas adecuadas, en función de las amenazas a las que están expuestos.

Todo ello implica que se deben repensar y replantear las estrategias de desarrollo que no son socialmente incluyentes y en las que no se valora la armonía entre los seres humanos y la naturaleza. Dichas estrategias deben estar enmarcadas en el desarrollo de las comunidades de acuerdo con su particular potencial socio-territorial y no derivado de intereses externos. ¿No resulta entonces increíble que los políticos no se interesen en esta temática si quieren gobernar a México?

¿Cómo se debe entender la “vulnerabilidad institucional”?

La vulnerabilidad institucional está asociada con las debilidades o dificultades que enfrentan las instituciones para gestionar el riesgo de desastre. Esto incluye desde concepciones erróneas, hasta prácticas inadecuadas vinculadas con aspectos de gobernabilidad, toma de decisiones, creación e implementación de políticas públicas, entre otras. Uno de los aspectos más relevantes de la vulnerabilidad institucional es la rigidez de las instituciones y su obsolescencia, que con frecuencia genera burocracia, ineficacia e ineficiencia en la toma de decisiones, mismas que son clara expresión de la ausencia de criterios integrales.

Usted ha propuesto la creación de una fiscalía de ordenamiento territorial, ¿qué funciones tendría? ¿No sería crear más burocracia?

Se trata de “garantizar la rendición de cuentas a partir de la creación de una fiscalía de ordenamiento territorial que se encargue entre otras cosas de aplicar la observancia de los planes de desarrollo urbano en los diferentes ámbitos territoriales, así como publicar y difundir sin censura los Atlas de Riesgos, a fin de que la población tenga acceso permanente a dicha información y conozca los riesgos existentes en su entorno”, como se puede leer en el documento “El futuro de la gestión integral del riesgo de desastres en México: una visión de política pública desde la academia”, que hemos presentado junto con un grupo de académicos de diversas instituciones.

La intención sería contar con una fiscalía independiente, dirigida por la comunidad científica, con un carácter autónomo y necesariamente “antiburocrático”; es decir, que tuviera una estructura y una dinámica con un compromiso auténtico con el bienestar social, cuyo eje fundamental sea el manejo integral del territorio.

¿Cómo estamos en materia de cultura de prevención? ¿Existe la conciencia para anticiparse a los desastres?

Aunque en efecto, no tenemos esa llamada “cultura de la prevención”, pues el sistema educativo nacional tiene muchas deficiencias, no se trata sólo de “anticiparse a los desastres”, lo más importante es manejar el riesgo (es decir, antes de que ocurra el desastre), para disminuir el potencial impacto, así como establecer estrategias sólidas para evitar la construcción de nuevos riesgos de desastre. Se sigue creyendo que los desastres son sinónimos de la amenaza o el fenómeno natural. Se culpa a la naturaleza, y no existe la conciencia de que debido al mal manejo del territorio y a las desigualdades sociales se construye el riesgo, y, por ende, si no se atienden estos problemas, nunca tendremos una verdadera cultura de la prevención.

¿Sería conveniente vincular ciencia y políticas públicas en materia de prevención de riesgos de desastres?

Uno de los principales retos de la ciencia es precisamente el diálogo de la comunidad científica con las autoridades y los tomadores de decisiones, así como su contribución en el diseño e implementación de políticas públicas acordes con la reivindicación de las carencias locales y regionales ligadas a las distintas esferas de su vulnerabilidad, y a las necesidades del manejo sostenido del territorio que favorezcan el desarrollo privilegiando el respeto y la armonía socio-ambiental.

Es urgente que en los distintos órdenes de gobierno se establezcan cuerpos científicos transdisciplinarios de alto nivel de expertos en temas vinculados con la reducción del riesgo de desastres, que además incluyan la participación de diversos sectores y de la sociedad civil. Dichos órganos tendrían la posibilidad de coadyuvar con las instancias de protección civil, influir –con el apoyo de las comunidades locales, empresas y gobiernos– y reforzar la conciencia de las personas sobre los riesgos de desastres.

¿Qué otro tópico debería ser contemplado?

Me gustaría mencionar la necesidad de analizar la pertinencia de transformar el Sistema Nacional de Protección Civil en el Sistema o Coordinación de Gestión Integral del Riesgo de Desastre. Después de más de tres décadas, seguimos inmersos en un esquema de protección civil que no es acorde con nuestra realidad social, ni con la compleja dinámica asociada al riesgo de desastres.