NAICM: ¿Proyecto estelar o elefante blanco?

Luis Emiliano Gutiérrez Poucel
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Cualquier buen evaluador de proyectos sabe que a fuerza de construir buenos proyectos, se construye una buena nación. El 3 de septiembre de 2014, después del Segundo Informe de Gobierno, el presidente Enrique Peña Nieto anunció la realización del megaproyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) en los terrenos del viejo lago de Texcoco a un costo de 169,000 millones de pesos, equivalente a 13,000 millones de dólares al tipo de cambio de septiembre 2014. El proyecto se inició en 2015 y se planea terminar su primera fase en el 2020 y la fase final un año después. El NAICM es la obra estelar del sexenio peñista: el aeropuerto no solamente será el más grande del país, sino de América Latina, y uno de los tres más grandes del mundo. Su diseño vanguardista fue elaborado por el arquitecto británico Norman Foster en colaboración con el arquitecto mexicano Fernando Romero.

El anuncio del megaproyecto agarró a todos de sorpresa, pues ni el Plan Nacional de Infraestructura, ni ninguno de los anuncios de proyectos de inversión mencionaban la construcción de vías de acceso o de trenes de pasajeros al nuevo puerto aéreo. Los opositores empezaron a sospechar que ese megaproyecto se había venido negociado en lo oscurito desde que EPN llegó al poder, alrededor de 20 meses atrás; tal sigilo y opacidad en la negociación y preparación de este proyecto desencadenó una serie de críticas y acusaciones de falta de transparencia y corrupción. Uno de sus principales censores fue Andrés Manuel López Obrador, quien hasta la fecha considera el NAICM innecesario y ciertamente no la mejor opción para el país.

A tres meses de las elecciones presidenciales, la discusión del nuevo puerto aéreo ha trascendido de las esferas técnico-económicas a la esfera política-electoral, generando una confusión creciente. Por un lado, sus críticos hablan de un proyecto carísimo y riesgoso, dado que los suelos del lago de Texcoco no sólo no son idóneos para semejante mega aeropuerto, sino que ha habido tal opacidad y falta de transparencia que seguramente se trata de una cloaca de corrupción. Por el otro lado, sus proponentes y defensores citan que se han creado y se crearán miles de empleos, aparte de que sería un verdadero disparate suspender un proyecto tan importante para el país, lo que resultaría carísimo para México.

Por lo tanto, mi querido lector, en este breve artículo me gustaría arrojar un poco de luz para aclarar la controversia, examinando (1) si el NAICM es la mejor opción, (2) si fue bien estudiado, (3) si se está llevando a cabo correctamente, (4) cuáles son sus focos rojos, y (5) y cómo hay que proseguir.

Necesidad del proyecto: es del conocimiento de todos que desde hace más de tres décadas el Aeropuerto Benito Juárez ha venido siendo rebasado por la demanda de pasajeros y de carga, convirtiéndose en un aeropuerto riesgoso y de operación cada vez más difícil por el volumen creciente de operaciones. Ya –durante la administración de Vicente Fox– se trató de iniciar la construcción de un nuevo aeropuerto, pero se enfrentó a una gran oposición social y política, en especial por parte de los comuneros de San Salvador Atenco, denominados los macheteros de Atenco, por lo que el proyecto fue congelado. No obstante, el gobierno de Fox expropió 5,400 hectáreas a 4 mil familias de la zona previendo el futuro. Ahora, bajo la administración de Peña Nieto, el proyecto se reinició pero con varios cambios y diferentes matices, anunciándose como un megaproyecto de primer orden en cuanto a su diseño y dimensiones. El nuevo proyecto tendrá la capacidad suficiente para cubrir las necesidades de pasajeros y mercancías en el futuro previsible.

Posiciones A Favor y En Contra: los proponentes y defensores del proyecto incluyen a las autoridades responsables, los otros candidatos presidenciales y al sector privado. Los argumentos van desde que es un proyecto necesario bien fundamentado, que constituye la mejor opción de todas las posibles, y que se han considerado todos los aspectos (de aire y tierra) para su evaluación y ejecución, los aeronáuticos, la mecánica de suelos, el impacto ambiental, la generación de empleos, el impacto distributivo, la mitigación de la corrupción, etcétera. Presumen que se han generado 160,000 empleos directos e indirectos durante la construcción, y que se emplearán alrededor de 600,000 trabajadores durante su operación.

Los críticos y oponentes, destacándose el candidato presidencial por Morena, Andrés Manuel López Obrador, proponen detener el proyecto hasta comprobar que es en realidad es la mejor opción y que se está llevando a cabo de manera honesta y transparente. Los señalamientos van desde que es un proyecto costoso y riesgoso –debido a las características del subsuelo, lo que haría su mantenimiento carísimo– hasta que es un hoyo de corrupción donde las decisiones se han venido tomando de manera opaca y la asignación de recursos ha favorecido la asignación directa, sin licitación abierta y competitiva.

AMLO y su equipo de asesores consideran que el proyecto no es la mejor opción, que sería preferible continuar con el aeropuerto actual y construir dos nuevas pistas en el aeropuerto militar de Santa Lucía. Razonan que la operación del nuevo aeropuerto implicaría cerrar los aeropuertos Benito Juárez y el de Santa Lucía, perdiéndose las inversiones hechas en la segunda terminal y en el hangar presidencial. Por lo tanto, AMLO propuso al sector privado la formación de un panel revisor con cinco representantes de cada uno de los tres participantes: gobierno, sector privado y partido Morena.

¿Quién tiene la razón? Los proponentes y defensores aseguran que es el mejor proyecto y que sería un disparate terminarlo, pues saldría carísimo suspenderlo dadas las multas y penas que habría que incurrirse por el incumplimiento de los contratos y las indemnizaciones a los trabajadores, calculando un costo de suspensión de 120,000 millones de pesos, casi la mitad del costo del proyecto. Mientras que, por el otro lado, sus críticos y opositores consideran que es necesario evitar un elefante blanco que no solamente saldría muy caro, sino que tendría una baja rentabilidad, y, probablemente, una rentabilidad negativa.

Antecedentes: el éxito de un proyecto de infraestructura depende en buena medida de la calidad de sus estudios, en especial del análisis integral de costo-beneficio que incluya (1) las fases de preparación, construcción y operación; (2) la comparación de las alternativas; (3) la evaluación de los escenarios con y sin proyecto; (4) el cómputo de todos los costos directos e indirectos del proyecto, los efectos tangibles e intangibles, de primera y de segunda vuelta; (5) calcular las tasas de rendimiento económicas y financieras; (6) estimar los grados de certeza de los resultados, etcétera. Sin embargo, a pesar de que el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, GACM, presume que todos los estudios necesarios se han hecho, no hay (por lo menos en el portal del GACM) ningún documento de análisis costo-beneficio –tal y como se acostumbra en los proyectos de aeropuertos en la mayoría de países en las últimas décadas–. Hay que reconocer que existe un buen estudio de gobernanza preparado bajo el liderazgo de la OCDE, pero, aparte de éste y algunos documentos de presentaciones sobre los beneficios del proyecto y contratos otorgados, el acervo documental de respaldo al alcance de la sociedad está incompleto.

Focos Rojos: a ojo de buen cubero, este economista ha podido identificar cinco focos rojos.

* El primero es que el proyecto se negoció en lo oscurito por casi 20 meses antes del anuncio presidencial del 3 de septiembre de 2014.

* El segundo foco rojo es el nombramiento del titular de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, como presidente del Consejo de Administración de la empresa estatal, GACM, señalado como uno de los principales culpables del socavón del Paso Express de Cuernavaca; aparte, la composición del GACM es de burócratas y administradores, sin que haya personal profesional con experiencia en evaluación y ejecución de proyectos (algunos dirán que algunos de ellos adquirieron experiencia en Banobras y Nafinsa, pero fueron experiencias de acompañamiento, no de liderazgo de proyectos).

* El tercero es la construcción de la barda perimetral del aeropuerto, el cual: (1) se llevó a cabo sin proyecto ejecutivo, (2) se asignó de manera directa, sin licitación, a la Secretaría de la Defensa Nacional, (3) El costo original de 1,547 millones de pesos se rebaso por 1,383 millones, alcanzando un costo final de 2,930 millones de pesos, un encarecimiento de 89%, (4) la terminación del proyecto se atrasó más de 531 días calendario, (5) se encontraron dos empresas fantasmas; (6) La Sedena se negó a entregar los contratos involucrados en la construcción de la barda, argumentando que no los podía encontrar… Por favor, estamos hablando de una barda.

* El cuarto foco rojo es la emisión de los atractivos bonos bursátiles denominados Fibra E, los cuales fueron adquiridos en su gran mayoría por el empresario Slim y los Afores, bonos que ofrecen un rendimiento real del 10%.

* El quinto es el aumento en los costos, los cuales no han sido bien fundamentados, la única explicación es el tipo de cambio, pero no es causa suficiente. El 70% de los contratos se han venido adjudicando de manera directa lo cual va en contra de las buenas prácticas en la ejecución de proyectos de infraestructura, atenta contra la transparencia e invita a la corrupción.

De continuar con la ejecución del proyecto como se ha venido haciendo hasta el momento, la administración de Enrique Peña Nieto pasará a la historia como ineficiente, inepta y/o corrupta. Por favor, ¿Qué tiene que hacer la Sedena construyendo bardas? Si se argumenta que es por motivos de seguridad contra ataques terroristas o del crimen organizado, la Sedena puede supervisar, pero no construir. Todos los niveles de gobierno, desde el federal hasta el municipal, tienen experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura, y es sabido por todos de que los contratos importantes deben asignarse de manera competitiva en licitaciones abiertas… Lo contrario es generalmente corrupción.

Buenas prácticas:En la fase de evaluación se tienen que estimar todos los impactos positivos y negativos en el ingreso nacional, en los empleos, en el medio ambiente, en la balanza comercial, etcétera. Es por ello que la evaluación de proyectos arroja resultados sobre si conviene o no hacer el proyecto no sólo para el grupo de inversionistas, sino para la sociedad en su conjunto, considerando aquellos que pueden perder y los que van a ganar con el proyecto, bajo el precepto de que los ganadores pueden compensar a los perdedores y aún estar en una mejor posición que antes del proyecto. La información brindada por la empresa estatal GACM a cargo del proyecto no es contundente ni satisfactoria, no sabemos si (1) se estudiaron las alternativas y qué alternativas, y (2) la evaluación económica y financiera consideró los escenarios con y sin el proyecto.

El análisis costo-beneficio comprende las dos caras de una misma moneda. Por un lado, se presenta la promesa de un aumento en el bienestar gracias al proyecto, de un mayor crecimiento incluyente, de más y mejores empleos, de una economía más competitiva, y de mejores servicios públicos para la población. El otro lado de la moneda conlleva costos y riesgos, tales como comprometer recursos escasos en la construcción del proyecto, de que haya una gestión deficiente, que los estudios se hagan mal y se presenten sobrecostos importantes, y que la corrupción afecte la calidad de los resultados y los tiempos de construcción.

Es por ello que la práctica internacional de los organismos internacionales reiteran una y otra vez que la fórmula para el éxito depende de (1) la eficiencia del proyecto en sus fases de planeación, construcción y operación, (2) que se hagan bien todos los estudios necesarios, (3) la capacidad y habilidades de los directores del proyecto para contratar al mejor personal, por su capacidad y experiencia y no por amiguismos o para pagar favores políticos, y, sobre todo, (4) que haya transparencia real, no solamente presumir que existe, sino de presentar y facilitar los documentos de respaldo cuando se solicitan. Desgraciadamente, en la experiencia de más de 20 años de este economista en la evaluación de proyectos de infraestructura –incluyendo aeropuertos–, la aplicación de esta fórmula del éxito continúa siendo un reto.

Conclusiones y recomendaciones

Te confieso amigo lector, que cuando empezó el debate sobre el aeropuerto mi primera reacción fue que el NAICM era necesario y que probablemente se estaba llevando a cabo correctamente. Sin embargo, después de algunos días de estar estudiando el proyecto y su contexto me parece que el NAICM está lejos de ser el proyecto estelar que presumen algunos funcionarios. Primero, el proyecto se ha venido gestando en un contexto de opacidad y de decisiones autoritarias; segundo, la configuración del GACM, la unidad responsable del proyecto, no es la más adecuada, y tercero, la asignación directa de contratos es una práctica ineficiente y conducente a la corrupción.

El proyecto ya transitó de la discusión técnico-económica a la duda social; ahora lo importante, lo que conviene no sólo al país, sino también a la administración de Enrique Peña Nieto y su legado, es que de aquí en adelante el proyecto se lleve a cabo de la manera más efectiva. Por lo tanto, recomendaría (1) crear una Comisión de la Sociedad Civil para que conduzca un monitoreo constante en la otorgación de contratos y adquisición de bienes y servicios, (2) la reestructuración de la unidad del proyecto GACM nombrando a personal con experiencia en la evaluación y construcción de este tipo de proyectos, (3) prohibir la otorgación de contratos por asignación directa cuando rebasen un monto razonable (digamos no más de medio millón de pesos), (4) subir al portal todos los estudios de respaldo (técnicos, económicos, financieros, ambientales, etcétera) y (5) responder de manera inmediata a todas las acusaciones y señalamientos de corrupción. Ojo, hago un llamado a quien alguien le diga a nuestro actual mandatario que si no toma cartas en el asunto para enderezar este proyecto y encausarlo por buen camino corre el riesgo de dejar un elefante blanco, y que la historia lo juzgue no solamente como inepto, sino como corrupto.

Señor presidente, dejar una mejor nación que la que usted recibió cuando tomó las riendas del poder, implica hacer buenos proyectos, o por lo menos hacer bien el proyecto más importante de su administración y de las últimas generaciones.