Regulación en telecomunicaciones: Un corte de caja
Ernesto Piedras / Zócalo
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La dinámica y estructura competitiva del sector de telecomunicaciones previo a la definición de medidas de regulación asimétrica en 2014, carecía de mecanismos regulatorios suficientemente eficaces para instrumentar la operación de un terreno de competencia efectiva y condiciones de mercado balanceadas entre operadores.
Reiteradamente, la evidencia sugería la necesidad de definir nuevas fórmulas y mecanismos aceleradores del esquivo escenario de competencia. Un indicador importante de la ausencia de competencia en el sector era el elevado nivel de precios de los servicios de telecomunicaciones mexicanas que nos ubicaba como el país más caro entre los de la OCDE.
Otros de los efectos negativos más evidentes resultantes de tal concentración, se manifestó en una merma en el bienestar del consumidor, al incurrir en excesivos e injustificados cargos por servicios derivados de falta de competencia y del cobro de sobreprecios en detrimento del usuario final. Aunado a lo anterior, se identificaron elevadas barreras a la entrada y un nulo desarrollo de competidores, generado a partir de un acceso diferenciado a insumos esenciales, elevados cargos de terminación de llamadas y un menor desarrollo de infraestructuras que limitaban las condiciones competitivas frente al operador incumbente.
Ante el escenario descrito, la administración pasada realizó una reforma constitucional con la finalidad de crear condiciones de equilibrio entre los jugadores en el mercado en la búsqueda de la gestación de competencia efectiva en el que los consumidores cuenten con alternativas diversas y similares entre sí en términos de cobertura, calidad y precio.
Con el reciente quinto aniversario de la implementación de la Declaratoria de Preponderancia en Telecomunicaciones y la aplicación de medidas de regulación asimétrica en marzo de 2014, corresponde la segunda revisión, modificación y adición de medidas. La primera edición de esta revisión tuvo verificativo en marzo de 2017.
Al inicio de este proceso, la información de base revela que persiste una excesiva concentración de mercado e, incluso, recientemente se ha documentado una reconcentración de la participación de mercado que ostenta el agente económico preponderante en telecomunicaciones (AEP-T) en México, América Móvil (Telmex-Telnor/Telmex). Ello evidencia la necesidad de fortalecer este proceso de regulación asimétrica en la búsqueda de competencia efectiva.
Estructura competitiva entre operadores: Reconcentración de mercado
La participación total del AEP-T, medida en usuarios, registra una disminución poco significativa, tal que descendió de un nivel de 61.0% en abril de 2016, mes que marca el inicio de la primera revisión de medidas, a 59.1% en diciembre de 2018 (última cifra publicada por el IFT, a la fecha), es decir, una mínima reducción de 1.9 puntos porcentuales durante el periodo.
En términos de ingresos, a partir de la primera revisión de las medidas de preponderancia, con la eliminación de la tarifa de interconexión ubicada en nivel de cero, hasta el cuarto trimestre de 2018, el preponderante ha logrado recapturar mercado, al incrementar 2.5% su participación de mercado en ingresos del segmento móvil. Entre abril de 2016 y diciembre de 2018, América Móvil incrementó su participación total en ingresos 2.3%, al pasar de 59.8% a 62.1%.
Las métricas anteriores manifiestan la ineficacia intertemporal de la regulación asimétrica, desde la Declaratoria de Preponderancia de marzo de 2014 hasta diciembre de 2018. Con evidentes indicios de una insuficiente eficacia para la gestación de un escenario de competencia efectiva, así como para eliminar las barreras de acceso a recursos esenciales, como lo es la infraestructura desplegada por el AEP-T, al ser el operador con la mayor cobertura de redes fijas y móviles en el país.
Eficacia y cumplimiento parcial de medidas de regulación
A pesar de que en la mayoría de la prestación de servicios mayoristas de acceso a infraestructura del AEP-T se observa un cumplimiento documental casi total de las condiciones impuestas por el regulador, esta información no es concluyente necesariamente de los efectos tangibles y positivos de las medidas en la competencia efectiva sectorial.
Con la finalidad de revisar, ajustar, mejorar y actualizar el marco regulatorio para asegurar la eficacia de las medidas, el IFT, recientemente, realizó un segundo ejercicio de evaluación de la efectividad de las medidas de regulación asimétrica impuestas a América Móvil en telecomunicaciones y a Grupo Televisa en Radiodifusión.
Al respecto, se abrió una consulta pública sobre la efectividad de esas medidas sobre la competencia que culminó el pasado 27 de mayo. Este ejercicio tiene como propósito recabar documentos de análisis, comentarios, opiniones o aportaciones de interesados, especialistas, académicos y agentes económicos relevantes. Su objetivo se plantea en términos de coadyuvar en la conformación de un análisis exhaustivo sobre las condiciones de competencia y dinámica competitiva en los mercados, así como sobre la implementación, cumplimiento y efectividad de las medidas.
Los operadores competidores han manifestado que el preponderante continúa mostrando comportamientos dilatorios y prácticas dirigidas a prorrogar la aplicación de la regulación en materia de acceso a su infraestructura y mantiene la práctica de ofrecer a los usuarios finales tarifas no replicables por sus competidores.
La falta de transparencia en la localización y potencial uso de los recursos de infraestructura inhibe su eficaz y eficiente aprovechamiento por los operadores competidores, debido a las distorsiones generadas por la asimetría de información que se observa en el sector. Esta circunstancia dificulta el cumplimiento e implementación efectiva de la regulación asimétrica, además desincentiva la contratación de servicios mayoristas por parte de los competidores al no poder asegurar la replicabilidad económica de los servicios mayoristas.
En la primera revisión bienal de la efectividad de las medidas de preponderancia, el regulador identificó que los mecanismos de nivelación competitiva habían sido ineficaces para verificar condiciones de competencia efectiva, e insuficientes para garantizar una prestación de servicios mayoristas en condiciones no discriminatorias. Este escenario continúa a dos años del fortalecimiento y adición de medidas que no han logrado su objetivo de ser conducentes para los fines de promoción competitiva referidos.
El camino hacia adelante para la regulación asimétrica
En esta segunda revisión bienal, el IFT deberá evaluar la efectividad de las medidas asimétricas, especialmente aquellas modificadas y adicionadas en marzo de 2017. Entre las que destacan: la equivalencia de insumos, la replicabilidad técnica y la replicabilidad económica de las ofertas minoristas del preponderante en telecomunicaciones.
Adicionalmente, deberá detallar y valorar el grado de avance de la separación funcional de la división mayorista en servicios fijos. Este último proceso sigue en marcha. Recientemente, el IFT modificó la fecha límite (hasta el 30 de septiembre de 2019) que tenía el preponderante para presentar sus planes de migración de personal, de transferencia de recursos y de elementos de red e infraestructura, además de fijar como fecha límite para la conclusión de la transferencia el 31 de enero de 2020.
Ante la inconclusa, demorada e ineficaz separación funcional de la división mayorista del preponderante en México, amerita que el regulador considere la separación estructural. Ello, al consistir en un mecanismo acelerador, ideal y eficaz para habilitar los beneficios esperados de la medida, que aproxime de una vez por todas a las telecomunicaciones mexicanas al esquivo escenario de competencia efectiva.
Por estos motivos, la segunda revisión bienal sobre las medidas representa una nueva oportunidad para modificar y generar medidas más eficaces. Al respecto, el regulador debe buscar implementar con eficacia los mecanismos necesarios para eliminar las barreras de acceso a la infraestructura del preponderante, así como impedir la continuación de una regresión competitiva derivada de su alcance y tamaño de su operación.
Es menester realizar dos ajustes fundamentales a las medidas de preponderancia:
1. La eliminación de barreras de acceso a la infraestructura del AEP-T, a partir del establecimiento de nuevas medidas y asegurar la eficacia de las ya establecidas.
2. Impedir que la fuerza derivada del alcance y tamaño de su operación genere una regresión competitiva y una reversión de los beneficios advertidos actualmente por los consumidores mexicanos.
De no ser así, un escenario posible sería que el preponderante estaría perpetuando ad infinitum su capacidad de atraer y generar mercado e imposibilitando la gestación de competencia efectiva en el sector de telecomunicaciones en México. De continuar la escasa e incluso nula eficacia de la regulación asimétrica, el proceso de reconcentración en los 15 años por venir, beneficiaria al preponderante para que, según los cálculos y proyecciones, alcance al menos una ponderación cercana a 4/5 partes del mercado en ingresos (78.7%).
Todo esto, con las implicaciones sobre el desarrollo anticipado de redes de nueva generación, adquisición de licenciamiento de espectro radioeléctrico y exclusividad de dispositivos móviles, margen para extender su dominio de mercado hacia otros segmentos, entre otras ventajas frente a sus competidores.
Adicionalmente, la labor del regulador no sólo debe consistir en el diseño e implementación de mecanismos para la promoción de la competencia efectiva, sino también en la supervisión y verificación del cumplimiento efectivo de las medidas impuestas y evitar huecos regulatorios que otorguen discrecionalidad al preponderante para el incumplimiento de las medidas.
Se requiere que, tras la segunda revisión de la eficacia de las medidas asimétricas impuestas, actualmente en desarrollo, se verifiquen sus efectos esperados directamente en el mercado, incluso evaluar la conveniencia de aumentar su número, así como garantizar su eficacia regulatoria en términos de competencia efectiva.
Se estima que a inicios de 2020 se cuente con una determinación regulatoria de la segunda revisión de preponderancia, es por esto por lo que los siguientes meses representan un momento y acción de política sectorial cruciales en la búsqueda de la evasiva competencia efectiva. El órgano regulador debe entonces, prevenir y revertir la reconcentración de mercado del preponderante y, así, evitar a toda costa abrirle la puerta de entrada al mercado de televisión de paga.
El regulador debe tener presente que su objetivo final es la concreción de la competencia efectiva que maximiza el bienestar y capacidad de elección del consumidor. Las medidas de regulación asimétrica, al ser eficaces, constituyen el medio o el recurso para lograrlo.
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